El eje conciliador entre necesidades y respuesta del Estado, es la Planificación como instrumento codificador y decodificador, de la política social, a efecto de hacerla factible en tiempo real. A mi entender de nada vale una política social sino no es proyectada en condiciones de factibilidad. Si no se realiza, no es política social; y si se plantea en razón de cuadernos de trabajo asistencialistas, sin ser parte de una planificación social dirigida, no es más que “políticas populacheras”, más de la mediocridad a que nos tienen acostumbrados algunos Gobiernos.

Ludwig Guendel, quien forma parte del equipo de la investigación del proyecto la Política Social en la era industrial: un Estudio Comparativo de América Latina, y es actualmente funcionario del programa para el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y profesor en la Universidad de Costa Rica, ha presentado algunas consideraciones valiosos para entender la relación política social-derechos sociales.

Según Guendel, la base para entender esta relación está en la perspectiva del concepto de igualdad, el cual se abordaba en tres enfoques: (1) el enfoque estructural, referido al acceso a la riqueza social; (2) el enfoque de las oportunidades relacionado con la igualdad de condiciones para el acceso al mercado; y (3) el jurídico o formal, vinculado con la igualdad ante la ley. El enfoque de los derechos humanos, amplia Guendel, tiene una visión jurídica, política y distributiva de la igualdad, postulando el concepto de igualdad social o cultural, que es el producto de la relación entre la noción de igualdad y el valor de la libertad. En una palabra, formular canales de participación social que respeten la individualidad e influyan de manera directa en los problemas sociales que confronta un colectivo por la razón misma de ser heterogéneo y dinámico, y no por mandato de intereses o intenciones particulares.

Guendel, como aporte teorético significativo, expone en su ensayo Políticas Públicas y Derechos Humanos, que hay la necesidad de considerar algunos requisitos para formular una política pública con enfoque de derechos:


1. Una primera condición consiste en alcanzar un respaldo jurídico en el cual se explicite el reconocimiento de los derechos específicos del grupo de personas que lo demandan, se establezcan mecanismos pertinentes de exigibilidad y las regulaciones necesarias para garantizar la obligatoriedad de la ley. El derecho expresa más que una voluntad política, manifiesta una toma posición ética sobre la inclusión social de los grupos demandantes.


2. Una segunda condición es que esta política debe tener una cobertura universal, ya que los derechos humanos son un reconocimiento universal de acceso a ciertos bienes y servicios, tratos y garantías de protección. Las políticas selectivas establecidas deben de estar orientadas a fortalecer la equidad, como un instrumento que permita garantizar dicha universalidad, es decir, la inclusión de todas las personas sin ningún tipo de discriminación.

3. Una tercera condición es que se debe incorporar de manera explícita y diáfana mecanismos que garanticen la participación activa de las personas individual u organizadamente. No es suficiente que participen, deben crearse los mecanismos para asegurar que esta participación sea calificada y no corporativa.


4. Una cuarta condición consiste en que debe propiciar de manera manifiesta una serie de mecanismos de carácter técnico, político y cultural dirigidos a la atención, promoción y protección de tales derechos. Debe garantizarse una discusión epistemológica permanente que someta cada uno de los actos, mecanismos y estrategias de intervención a la evaluación, con el objeto de que se resguarde el principio de que la persona humana se encuentra por encima de cualquier consideración técnica o política.

La política pública con enfoque de derechos, culmina Guendel, va más allá de lo estatal así como amplía lo público fuera de los límites que establece el sistema político-administrativo formal; tiene como imperativo organizar y orientar las acciones que realizan los diversos sectores sociales involucrados en redes que articulen lo local y lo nacional, lo privado y lo público en torno a la efectiva observancia de los principios éticos y morales que respaldan los derechos humanos.

El Estado, al concurrir en él el Poder y el Contrato Formal ( llámese Derecho), se desenvuelve en la Sociedad a través de “la política” ( “lo político” corresponde al estudio de las ideas y los hechos históricos que han marcado la acción de “la política”), y acerca de ésta podríamos decir que se “refiere a procesos, tanto sociales, políticos como económicos, que conducen a la toma y ejecución de decisiones a través de las cuales se adoptan o se asignan valores , a una parte de o a otra sociedad. Estas decisiones son realizadas por quien o quienes tienen la autoridad política para ello. Estas decisiones pueden o no estar basadas en el consenso. Esta visión no nos deja claro dos aspectos: ¿es la política social la materialización de un derecho o es el derecho del colectivo lo que influye en el Estado para la formulación de una Política Social?; y si, desde el punto de vista de los derechos sociales, la Política Social se ha de entender como un Contrato Social o como una medida de asistencia del Estado hacia con sus conciudadanos.

La revisión al trabajo de José Luis Coraggio (“¿Es posible pensar alternativas a la política social neoliberal? Revista Nueva Sociedad. Caracas, noviembre-diciembre de 1999, Nº 164, p. 165-105), así como a otros autores de tendencia neoliberal (Friedrich von Hayek, Ashis Nandy y M. S. Swaminathan, entre otros), nos ha dado la razón de afirmar que si bien es cierto la política social viene dada producto de una necesidad de reivindicar los derechos fundamentales de los ciudadanos, no es menos cierto que su espacio fue ganado en la medida que las propuestas del Estado en el ámbito social se fueron materializando en los diversos países del mundo.

Si nos remontamos a los orígenes de los derechos sociales, hay que partir del siglo XIX, en especial a la influencia de los partidos social-demócrátas y a los movimientos sindicales, por un lado, y a la doctrina social de la iglesia, por otro. A lo largo del siglo XIX, los conflictos de clase se tradujeron en una serie de exigencias de carácter socio-económico, que pusieron de relieve la insuficiencia de los derechos individuales de origen liberal. Tales reivindicaciones determinarán un cambio en la actividad del Estado, que progresivamente abandonará su postura abstencionista y recabará, como propia, una función social. Es a partir de la Constitución de Weimar (en 1919, tras la I Guerra Mundial, la Asamblea Nacional Alemana, que se reunió en Weimar, estableció la República de Alemania, conocida como la República de Weimar, y redactó una Constitución democrática), de 11 de agosto de 1919, que la nueva función del Estado se plasma en el reconocimiento de unos derechos de carácter social, incluidos entre los derechos fundamentales. A diferencia de los derechos humanos tradicionales, que especifican el principio de libertad, los derechos económicos y sociales desarrollan las exigencias de la igualdad.

Los derechos sociales tratan de garantizar una igualdad esencial, como atributo de la persona y presupuesto de su libertad, que facilite la autonomía y desarrollo integral del ser humano en las esferas en que se desarrolla su vida real. La formulación de los derechos sociales se conecta al desarrollo del principio democrático y al reconocimiento de una igualdad de los ciudadanos, que se extiende así de la esfera política a los ámbitos social y económico. En el orden liberal e individualista que propugnaba el abstencionismo estatal, se apela a la intervención del Estado para configurar un orden social equilibrado. El Estado asume el deber de llevar a cabo una “procura existencial”. Los derechos sociales son el fruto del tránsito del Estado de derecho liberal al Estado social de derecho.

En el desarrollo de los derechos sociales, corresponde un papel decisivo a la doctrina y la práctica normativa de los países socialistas, destacando que los derechos sociales ocupaban un lugar primordial en la concepción de un Estado que ha de valorar lo social sobre lo económico. Los principios básicos de la estructura social y el ejercicio de todas las libertades, obligaban al Gobierno y a los distintos órganos sociales, a que se promuevan condiciones para hacer efectivo, para los ciudadanos, los derechos de carácter económico, social y cultural.

Desde otra perspectiva, la doctrina social de la iglesia también ha contribuido a la evolución de los derechos sociales. La encíclica Rerum novarum, de 15 de mayo de 1891, marcó un hito en la intervención de la iglesia en el orden temporal y convirtió a León XIII en el gran Pontífice de la cuestión social.

La motivación de la encíclica fue la situación angustiosa en que vivía el proletariado, la lucha entre los que lo tenían todo y los que no poseían nada. Desde entonces, la doctrina social de la iglesia ha ido perfilando el alcance de los derechos sociales. Así, la encíclica Pacem in terris, de 1963, establece una conexión esencial entre la dignidad de la persona y los derechos fundamentales. El hombre tiene, por sí mismo, derechos y deberes, que dimanan inmediatamente y al mismo tiempo de su propia naturaleza; tales derechos y deberes son universales e inviolables, y no pueden renunciarse bajo ningún concepto. Para la doctrina social de la iglesia, el bien común se puede cifrar, en nuestros días, en la defensa y promoción de los derechos y deberes de la naturaleza humana. Los derechos humanos que brotan del trabajo entran en el más amplio contexto de los derechos fundamentales de la persona, y tienen como antecedente un deber de trabajar. La encíclica Laborem exercens, de 1981, escrita por Juan Pablo II con ocasión del noventa aniversario de la Rerum novarum, contiene la formulación más reciente de la doctrina social de la iglesia en el ámbito laboral.

Estos antecedentes, histórico-políticos, nos hacen apreciar que la relación “política social-derechos sociales” no viene establecida desde la aplicación de un derecho, sino que una vez que el Estado ha propiciado una conducta social, el ciudadano se hace portador de un Derecho Adquirido y por ende, en términos jurídicos, se marca un precedente que obliga al Estado a seguir cultivando esa línea de acción. Ante esta realidad, no queda más que apreciar, desde el ámbito de los derechos sociales, la política social existente, porque intentar visualizar un marco de política social instaurada o motivada por la existencia de derechos sociales, sería normatizar una situación social que se debe más a la dinámica y a los cambios que a una conducta dirigida por el orden jurídico de una sociedad.

Una muestra de esta dinámica y cambio de “lo social” en el espectro de la comunidad política organizada, lo plantea Carlos Sojo (expresa estas ideas en su ensayo: “El fomento de los derechos sociales en las poblaciones más desfavorecidas en el contexto de sociedades pluriculturales”. Políticas Públicas, inclusión social y ciudadanía, Klaus Bodemer (editor), Caracas, Nueva Sociedad, 2003, pp. 231-254), al referirse que la política social, una vez aplicada y relacionada con los derechos sociales, ha ampliado su espectro. Ya no es sólo necesidades de salud, nutrición o educación lo que ocupa las prioridades, sino que la cuestión ambiental y la sostenibilidad de los recursos naturales, así como el problema de la participación en la toma de decisiones políticas, son hoy la vanguardia de las demandas sociales del colectivo.

Ante esta dinámica Carlos Sojo propone tres niveles de observación que a su entender permitirían apreciar la relación de la política social con los derechos sociales, en un tiempo real que nos permita distinguir el carácter multiplicador de las condiciones de bienestar más allá del efecto inmediato de la aplicación de la política social. Se refiere a: el conocimiento, el cual permite la incorporación de mano calificada al trabajo; la salud, por la vía de la prevención y la atención primaria, que evitaría gastos elevados en este concepto en sociedades reprimidas económicamente; y la participación política, que le daría a los ciudadanos la posibilidad de tener presencia en la toma de decisión política que evalúa sus demandas sociales.

En una palabra, la política social desde los derechos sociales, es un instrumento de ejecución del Estado que permite potencializar la capacidad de los individuos para hacer frente a sus necesidades materiales y simbólicas, interactuando con el sistema político y actuando a través de la ejecución de esa política social.

Si bien es cierto, la política social se debe a la personalidad política de un Estado Benefactor, tal cual lo expresa Norbert Bilbeny, no es menos cierto que a pesar de que ese Estado (en condiciones democráticas y neoliberales) haya evolucionado hacia la figura de un Estado Gerente, galante de las políticas que instrumentaliza y generador de productividad para el colectivo, aún mantiene, en su visión a largo plazo, la necesidad de seguir siendo reconocido como Estado Benefactor, puesto que el fin último y continuo de las nuevas ofertas políticas en Latinoamérica, se circunscribe en ofertar “bienestar” por sobre todas las cosas.

El Estado de bienestar, según lo define Bilbeny, es un proyecto, así como un modelo de sociedad, que constituye el principal punto programático de gran número de ideologías y partidos políticos actuales. Surgió en la segunda mitad del siglo XX, y su razón de ser es que el gobierno de un Estado debe ejecutar determinadas políticas sociales que garanticen y aseguren el bienestar de los ciudadanos en determinados marcos como el de la sanidad, la educación y, en general, todo el espectro posible de seguridad social.

El Estado de bienestar no hace sino generar un proceso de redistribución de la riqueza, desde donde las sociedades desarrollen y ejerciten sus políticas tendentes a conseguir un cierto Estado de bienestar. Pese a ello, sí existen diferencias entre las políticas que en este sentido aplican los partidos de tendencia liberal más, cuyo punto de vista es conservador, entiendo el Estado de bienestar como la garantía de que ningún individuo subsista por debajo de un mínimo umbral de calidad de vida; y las formaciones socialistas o socialdemócratas para las cuales el Estado de bienestar significa la posibilidad de construir una sociedad más justa y solidaria.

Ahora bien, lo que se aspira que prevalezca es un “Estado para el Bienestar” y no la idea liberal del “Estado de Bienestar “que se definió anteriormente. Esta visión del “Estado para el Bienestar”, va más allá de planteamientos ideológicos, se concentra en la factibilidad de las situaciones. Es decir, en la ejecución concreta y completa de una Planificación Social.

Para efectos de los estadios que descriptivamente determinan el avance de la Planificación como eje promovedor de la política social, en razón de realidades sociales determinadas, se construyen definiciones operativas de nuevos valores que toma la Planificación según su ingerencia directa en la guía hacia la consolidación de la política social en un tiempo histórico determinado. Hablamos de una Planificación Social que de acuerdo a las necesidades orienta una respuesta directa al colectivo; de allí, en la medida que esas necesidades pasan a ser parte de una gestión de Gobierno, del Estado Benefactor, se hace cada vez más necesario que la atención se circunscriba en torno a la pobreza como indicador a llevar a sus mejores dígitos de inexistencia. Una vez que ese Estado Benefactor logra motivar al colectivo con su propuesta social, esta se transforma en Programas Asistenciales que aspiran alcanzar la Igualdad de Oportunidades.

La Política Social puesta al servicio del colectivo se transforma en un derecho adquirido que a su vez alimenta el espíritu de las organizaciones de la Sociedad para exigir el cumplimiento de los acuerdos y reconocimientos que el Estado en su deseo de Igualdad Social ofreció a la colectividad. Se incrementa las demandas y con ello se hace necesario recurrir a la Planificación Situacional, cuyo ideólogo fue Carlos Matus, a efecto de poder orientar y hacer factible todos esos requerimientos sin que ello constituya un obstáculo para el desarrollo de otras políticas del Estado.

En cuanto a los Derechos, es importante resaltar la figura de la Planificación Ideológica (argumento de José Luis Coraggio), la cual es el ordenamiento de las actividades y orientaciones que se le ha de dar al factor político en el marco de la visión de Estado que se oferta como Gobierno. Planificar la ideología es construir mecanismos de factibilidad de la razón de ser inspirativa de los Gobiernos. Es decir, darle un sentido coherente con las necesidades y programas asistenciales, a la concepción de mundo y de sociedad de los Partidos o Movimientos Políticos. Porque muchas voces habrán decretado la muerte de la partidocracia, así como del neoliberalismo, pero nadie podrá esperar nuevos esquemas de organización política, tal cual lo expresa Bilbeny, sin que ello implique los valores democráticos y de libertades de las sociedades.

*.-azocarramon1968@gmail.com