En el modelo de gestión que hemos heredados se comprueba la coexistencia de dos prácticas administrativas, con una dinámica contradictoria como ocurre en cualquier periodo de transición:
-- Por un lado, las prácticas burocráticas que se hacen dominantes, correspondiendo a la lógica del Estado capitalista heredado, particularmente con el predominio de la división social del trabajo: divorcio entre la teoría y la práctica, fragmentación y atomización del conocimiento, jerarquía y monopolio del saber, corruptelas y negociados, ausencia de planificación y sistematización.
-- Por el otro, incipientes experiencias de rupturas anti-burocráticas que son asfixiadas y cercadas por los enfoques y rutinas que reproducen la referida división del trabajo capitalista.
Esta contradicción fundante, genera lo que en otro momento se ha denominado como “entropía bolivariana”, queriendo indicar un fenómeno de disipación de la energía revolucionaria, que conduce a un bajo impacto de la gestión, es decir, afectación de la calidad y eficiencia del gobierno al cualquier nivel: central, regional o local. Esta fue una de las preocupaciones fundamentales del Cmdte Chávez, otorgándole a tal problemática una carga contrarrevolucionaria el papel-
Acompañando tal valoración, hemos investigado y elaborado diversos materiales al respecto. En tal sentido, vamos a describir algunos rasgos de esta entropía burocrática, apoyándonos en el proceso investigativo realizada en el MPPEE durante la gestión del Ministro Héctor Navarro en el año 2010. ( Los resultados parciales de dicho trabajo fueron publicado como folleto con el título “RESUMEN DESCRIPTIVO DE LA JORNADA DE EVALUACION DE LA GESTION EN EL MPPE”. Junio de 2010 ).
En este proceso de indagación empleamos algunas estrategias metodológicas recomendadas por Jonathan Rosenhead y John Mingers en su compilación “ANALISIS RACIONAL REESTUDIADO PARA UN MUNDO PROBLEMÁTICO”: método para estructurar problemas en condiciones de complejidad, incertidumbre y conflicto. IVEPLAN.2004.
En la realización de esta investigación influyó un suceso fortuito donde me vi envuelto en el MPPEE. Un día andando por algunos de los pisos del edificio sede me tropecé con una larga cola en el pasillo de las oficinas de personal, donde estaban en una larga fila personas de todas las edades. Me llamó la atención una señora casi desmayada recostada de la pared. Me acerqué y le pregunté por qué estaban allí. La señora me contestó que vino a buscar unos papeles para tramitar su jubilación, venía del Estado Trujillo. Había viajado toda la noche y desde temprano se encontraba haciendo cola, tanto para entrar al edificio, como para agarrar un número en el piso 16. Indagué sobre quien la podía atender y me señaló una señora mal encarada que hacía de vigilante o portera, me acerqué para preguntarle por que la cola no avanzaba y me contestó que el personal estaba ocupado y otros habían salido. Me identifiqué como asesor del despacho y pedí hablar con alguien autorizado, la señora vigilante consulto y me hicieron pasar a las oficinas para hablar con una analista. Me recibió una persona sumergida en una montaña de papeles y allí mismo de pie le pregunté por qué estaban tantas personas haciendo cola de esa manera, me dijo que ese no es su problema, simplemente recibe y firma recaudos que son entregados y esto se realiza por orden de llegada y punto. Traté de conversar con algún personal directivo pero fue imposible ya que no estaban presentes.
Casi haciendo etnografía, me ubique en el lugar de aquellas personas maltratadas y desasistidas, confrontadas con unos funcionarios indolentes e ineptos, que en esas circunstancias eran la cara visible de la revolución bolivariana para los docentes procedentes de diversas regiones.
Se me vino a la mente las denuncias realizadas en otras ocasiones sobre el proceso burocrático en las escuelas, zonas y ministerio. De allí la crítica que se encuentra por ejemplo, en el Proyecto Educativo Nacional (PEN), donde los actores que se involucraron en el proceso de la constituyente educativa en el año 2000, cuestionaron sistemáticamente los siguientes aspectos:
- Papeleo interminable: requisitos, soportes, recaudos inútiles
- Desidia en la respuesta, retardos y tardanzas en los procedimientos administrativos
Por supuesto, existen elementos justificados de este cuestionamiento y desconfianza en la gestión pública, los cuales generan malestar y rabia por el trato que se recibe cuando hay que hacer diligencias en las instituciones. Todo esto, finalmente genera el descredito de las propuestas de cambio a partir de tales fallas
Bajo este impacto emocional subí al piso 20 donde está el despacho del ministro y le narré a Héctor Navarro lo que había visto. El ministro entre sus reflexiones me hizo un señalamiento sobre una interrogante realizada por el presidente Chávez: ¿Después de 10 años, cuando era que haríamos los cambios en la estructura del ministerio de educación, que sigue igualito? . Suscribiendo esta interpelación del Cmdte Chávez, sostuve el criterio que los cambios pedagógicos que estaban siendo promovidos eran vapuleados por estos déficits en la estructuras, en los procedimientos, en el comportamiento del personal. Esto va desde el nivel central, pasando por las zonas educativas hasta llegar a la escuela. Discutimos y evaluamos la situación, tomando algunas iniciativas referidas al modelo de gestión. Como teníamos una experiencia activando el poder constituyente ( tal es el caso de la constituyente educativa que dio vida al Proyecto Educativo Nacional – PEN ) elaboramos un plan dirigido a la desburocratización del MPPEE:
-- Consulta e implicación de los directores generales y directores de línea en el nivel central, con el propósito de realizar un diagnóstico participativo, empleando como estrategia metodológica INVEDECOR.
-- Replicar dicho proceso, con los jefes de zona.
-- Generalización de la experiencia evaluativa al conjunto de las escuelas, con la participación de la comunidad educativa,
Durante más de un año, con la participación del ministro y vice-ministros, se realizaron numerosas jornadas de trabajo para detectar y resolver las problemáticas en cada instancia organizativa. Este esfuerzo llegó hasta los directores de zonas educativas, quedando pendiente su concreción en las escuelas.
Las problemáticas detectadas siguen estando al orden del día, a pesar del esfuerzo realizado para atacar sus raíces y superar los principales conflictos que generan. En los actuales momentos, este es un fenómeno generalizado en el conjunto de la administración pública, caracterizados como “problemas endemoniados” por su carácter permanente y de difícil solución.
Veamos algunos de estos nudos críticos de la gestión, todos enmarcados en un cuadro de ineficiencia y burocratismo:
1.- Desarticulación de programas, planes y proyectos. La forma insular como se elaboran los planes, desde su propio origen están separados o divorciados. Como no hay planificación “intersectorial” cada quien anda por su lado. Por ello es muy común encontrar que los POA no se articulan con el plan estratégico o que las actividades u operaciones son un rosario de tareas administrativas sin conectores con el propio POA.
2.- Inconsistencias numéricas. Como no hay articulación organizativa, sino una atomización en la gestión, resulta difícil consolidar cifras, tener una información oportuna.
3.- Papeleo interminable. Recaudos y soportes están a la orden del día, en un ritual que distorsiona la norma, siendo central el simple cumplimiento, por esto en educación se ha denunciado la trampa del CUMPLO Y MIENTO. A pesar de estar vigente la Ley de Simplificación de Trámites, esta es ignorada olímpicamente.
4.- Separación entre lo técnico y lo político. Es muy tradicional encontrar en la administración pública una especie de conseja que permite eludir el compromiso revolucionario: “ yo no me meto en política, soy un técnico”. Se trata de una pesada carga burocrática de cientos de funcionarios que cumplen la rutina de 8 a 4, conformando la legión de “quince y último”. La expertocracia y la especialización hace que parte de este personal no pueda removerse y se perpetuán en los cargos.
5.-Ausencia de sistematización. Dentro de la concepción de la evaluación tradicional ( calificaciones, premios-castigos) no hay balances exhaustivos ni se presentan cuentas. De tal manera, que hay siempre el riesgo de empezar de nuevo, en un círculo vicioso.
6.- Síndrome del otro gobierno. Cuando ocurre un cambio gerencial en cualquier instancia, no hay continuidad con los planes y proyectos. El que llega a puestos de mando, comienza con una curva de aprendizaje y conformación de equipos de confianza, proceso este en el cual se invierte un valioso tiempo, profundizando desajustes e incertidumbres.
7.-No pronto pago. Como resultado de las técnicas presupuestarias y administrativas anacrónicas, las compras del estado y la adquisición de cualquier servicio sufre un retraso en su cancelación, por lo cual los proveedores suben los precios, en una especie de inflación anticipada.
8.- Todo menos ahorro y mantenimiento. Por el predominio de la mentalidad mayamera ( “ta barato dame dos” ) en los ministerios y organismos adscritos, gobernaciones y alcaldías, se desechan bienes que no han cumplido su ciclo de vida útil. Por ello es muy común que apenas se cambia un gerente ocurra un cambio de fachada: sustitución de cortinas, alfombras, cerámicas, tabiques, escritorios, muchas de estas cosas en buen estado o que pueden ser restauradas o reparadas .
Estos 8 nudos críticos deben ser resueltos satisfactoriamente o harán fracasar los esfuerzos por alcanzar la EFICIENCIA planteada por el Cmdt. Chávez. De allí la importancia de caracterizar su impacto negativo en la gestión y los obstáculos que generan en la lucha por construir el socialismo.
EL IMPACTO DE ESTOS PROBLEMAS ENDEMONIADOS
El anterior cuadro problemático se inscribe en lo que Jonathan Rosenhead y John Mingers,
describen como situaciones “endemoniadas”, “empantanadas”, es decir, de difícil solución y recurrentes como proceso. Se trata de indicadores ocultos, procesos imperceptibles, detalles mimetizados, datos, circunstancias que no son visibles y que comúnmente no se valoran adecuadamente ni tienen responsables, teniendo los siguientes impactos:
- Disipación de la energía o entropía por distorsiones informativas y datos no confiables.
- Alto costo funcional por no estar articulado.
- Estrangulamiento de planes, programas y proyectos por los retardos o la dilación en las acciones emprendidas.
A esto también se califica como conflictos o problemas rampantes, larvados, currículos ocultos, intangibles por su enmascaramiento, entropía por la degradación del esfuerzo, discrepancias sin procesar, todo esto de vieja data arrastrados como herencia de la IV República
En función de tomar conciencia de esta grave situación subyacente en las diversas instancias institucionales, se hace obligante realizar un conjunto de preguntas en torno al costo político y social de estos problemas endemoniados, los cuales para nosotros forma parte del entramado que de la INEFICIENCIA:
- ¿Cuál es el degaste al no tener direccionalidad estratégica y no estar articulado ?.
- ¿Cuántos recursos se pierden en el papeleo?
- ¿Cómo se disipa la energía por distorsiones informativas y datos no confiables ?.
- ¿Cómo influye el retardo o la dilación en el impacto de las acciones emprendidas y en el proceso en su conjunto?.
- ¿Cómo se encarece la gestión por falta de pago oportuno?.
- ¿Cuáles son las razones últimas de las demoras o parálisis por pasos, estaciones, instancias?.
- ¿Cuáles son las causas de los entrabamientos: por razones técnico-jurídicas, por falta de motivación y responsabilidad, por carencia de infraestructuras adecuadas, por falta de apoyo logístico, por corruptelas?.
Todos estos problemas poseen múltiples causas, siendo una realidad compleja cruzada por raíces histórico-sociales y conflictos de intereses: enajenación del trabajo, anacronismos jurídicos, pugnas grupales, apatía y falta de responsabilidad, corruptelas.
Por todo eso, no se pueden responder las preguntas anteriormente formuladas con acciones aisladas o atomizadas. La ineficiencia posee una génesis y una estructura en la BUROCRACIA, vinculada las relaciones de producción capitalista, lo cual hace obligante reseñar brevemente su inserción en este contexto histórico. Esta profundización del análisis es indispensable para poder superar la visión simplista y reproductora que simplemente conduce a las salidas tecnocráticas, los “paños calientes” o a la impotencia.
RAICES ESTRUCTURALES DE LA BUROCRACIA
Sobre la burocracia, hay diversas interpretaciones, las cuales van desde quienes la justifican, dándole carta de naturalidad, los que la ven como un mal necesario y, quienes la asociamos a un determinado marco histórico-social, específicamente al régimen de producción capitalista.
Ya Carlos Marx, en uno de sus primeros escritos (Crítica a la Filosofía del Derecho) señalaba que la burocracia consiste en tratar el “ser real como un ser ideal”, sustituyendo lo empírico por su representación, donde la realidad se sustantiva y autonomiza en lo formal. Esta inversión de la relación sujeto-predicado ( el Estado sustituye la sociedad civil, el funcionario se divorcia de la gente, el dirigente se separa de la base ) no se reduce solamente a unas premisas lógicas, sino que posee una trama material en las relaciones de producción capitalista, particularmente, en la División Social del Trabajo .
Hacemos énfasis en esta relación de producción, porque teóricamente e históricamente ha sido subestimada como factor enajenante y contrarrevolucionario. La ignorancia de las derivaciones de la División Social del Trabajo tiene mucho que ver con los estragos ideológicos del marxismo soviético y, más puntualmente, del stalinismo. José Stalin canonizó un error que cometió Lenin con la Nueva Política Económica (NEP) en los comienzos de la revolución rusa. Sobre la base de que el proletariado no tenía científicos, técnicos, ni intelectuales en términos generales, Lenin suscribió la tesis de la alianza con la tecnocracia del momento, aceptando el monopolio y la jerarquía del saber heredada de la división del trabajo. La Academia de Ciencias de la URSS sistematizó esta política, convirtiéndola en una Ley de la construcción del socialismo, en la que de alguna manera se justifica la perpetuación de esta relación de producción capitalista y, se hace una apología de la burocracia. Es comprensible el por qué, para la burocracia le es funcional no meterse con esta relación de dominación, ya que sería su propia negación. Es por eso, que la pelea contra la burocracia sin poner en discusión la División Social del Trabajo capitalista, que es su sustentación teórica y práctica, sería un contrasentido. Por ello, estamos obligados en la actual coyuntura a precisar las implicaciones del referido escamoteo ideológico.
La división entre el trabajo manual y el intelectual, como rasgo constitutivo de la división del trabajo en el capitalismo, posee diversas derivaciones:
- Contradicción entre la teoría y la práctica, separación entre el saber y el hacer.
- Dualismo sujeto-objeto, conflicto entre la subjetividad y la objetividad.
- Fragmentación y atomización teórico-práctica, parcelación y simplificación de la tarea como lo hace el taylorismo.
- Jerarquías y especializaciones, que consagran a la expertocracia y niegan el diálogo de saberes.
Estas derivaciones de la División Social del Trabajo, la encontramos en el conjunto de las relaciones sociales en nuestra sociedad, y sus consecuencias enajenadoras (divisiones, extrañamientos, separaciones, divorcios y contradicciones), las cuales, cotidianamente, están vivitas y coleando en diversas instituciones: Estado, fábrica, escuela, parlamento,
Esta raíz histórico-social de la burocracia de rutina se ignora en los análisis y propuestas anti-burocráticas, acudiendo a las simplificaciones: es un problema de cargos y organigramas, en otros casos se limita al tópico de la honestidad y compromiso de hombres y mujeres. Sin desconocer la incidencia de estos factores, hasta nuevo aviso esta focalización es inadecuada, porque no asume la crítica y el desmontaje de las relaciones de producción capitalista, específicamente como hemos señalado la división del trabajo que es una relación suprapersonal, queriendo decir que está en la estructura del capital no en el sujeto social.
Esta puntualización, nos conduce a globalizar el análisis de la burocracia ubicando sus múltiples determinaciones:
- Existe una génesis o raíz de la burocracia: la división social de trabajo capitalista.
- También existe una estructura como soporte simbólico y material de la burocracia, partiendo de esta división del trabajo: normas jerárquicas, funciones escindidas, tareas parceladas.
- Están los sujetos sociales (individuos, capas sociales, clases, etnias) que interactúan en este contexto, que producen y reproducen esta relación de dominación.
A partir de esta caracterización, podemos proponer el siguiente mapa conceptual:
* El concepto de burocracia, referido a su génesis;
* Burocratismo, atinente a la estructura;
* Burocratización, como amenaza permanente que surge del proceso.
En tal sentido, el combate al fenómeno burocrático hay que darlo en diversos frentes de batalla: génesis, estructuras, sujetos, procesos.
Esta caracterización hace compresible entonces, las limitaciones que hemos conocido cuando nos enfrentamos a la burocracia con un enfoque simplista:
a.- En muchas ocasiones, el esfuerzo se hace en cambiar al dirigente confiando que esto es suficiente para resolver el problema de la burocracia, pero al no atacar la raíz, enfrentar la estructura y prevenir los riesgos de la burocratización, se reproduce el fenómeno como algo fatal.
b.- De allí surgen los desengaños y la desesperanza: “se lo comió la estructura”, “se comporta como un burócrata”, “se echó a perder en el cargo”, “se le subieron los humos a la cabeza”.
c.- No es metafórica la existencia de una maquinaria burocrática que puede moler las mejoras intensiones e inutilizar dirigentes honestos y comprometidos.
Enmarcado en anterior enfoque, el proceso de superación del fenómeno burocrático abarca entonces diversas determinaciones: burocracia, burocratismo, burocratización, dicho de otra manera, debemos ir a la raíz de la burocracia, cambiar las estructuras que producen el burocratismo, concientizar y organizar a los sujetos, además de construir mecanismos profilácticos contra la burocratización .
No es difícil concluir, que al referido proceso anti-burocrático hay que enmarcarlo en una perspectiva global:
- Cambio cultural, con ruptura de paradigmas.
- Transformaciones metodológicas y técnicas.
- Modificaciones organizativas.
Una lectura holística del fenómeno burocrático, nos indica que tal proceso no se circunscribe a una instancia en particular sino que es un nexo transversal a toda la organización del estado que hemos heredado.
En cualquiera organización siempre existirá el riesgo de burocratización, pero su denuncia a tiempo, la evaluación y el balance permanente de sus manifestaciones y los correctivos que surgen de las anteriores premisas, permiten su control y superación. Para ello, resulta indispensable ubicar su génesis, estructura y proceso, enmarcando la INEFICIENCIA EN ESE CONTEXTO. De esta manera “EFICIENCIA O NADA!” se convierte en una enseña para en cambio en el proceso de transición socialista.
PROPUESTA PARA ENFRENTAR LA BUROCRACIA Y ALCANZAR LA EFICIENCIA EN LA GESTION .
Para afrontar los nudos burocráticos presentes en la administración pública, proponemos el paradigma de Jonathan Rosenhead y John Mingers, donde se parte de los siguientes criterios:
1.- Reconocimiento del enfoque de la complejidad, superando las simplificaciones y fragmentación del conocimiento, hay que atacar el problema en sus raíces.
2.- Manejo de la incertidumbre, teniendo especial cuidado con las inconsistencias numéricas y los maquillajes estadísticos que distorsionan la información.
3.- Reconocimiento de los conflictos de intereses, elaborando mapa de actores, mapeo de sus relaciones y construcción de escenarios.
La revolución bolivariana debe hacer frente a los problemas de la burocracia, burocratismo y burocratización como la base de la INEFICIENCIA. En tal sentido, proponemos 4 ejes para la profilaxis anti-burocrática, como proceso en construcción que supera la óptica que comúnmente se queda en lo técnico-operativo, desarrollando una especie de TAYLORISMO SOCIALISTA. En esa perspectiva, reivindicamos la dimensión socio-política en la onda de la nueva cultura organizacional:
1.- Cambios de las relaciones de producción capitalista, particularmente la superación de la división social del trabajo: frente al monopolio y la jerarquía del saber oponer la democratización del saber y el diálogo permanente.
2.- Reestructuración o reingeniería para eliminar papeleos y excesivo formalismo reglamentario (aquí es clave simplificación de trámites y combate a la cultura del recaudo) igualmente, el solapamientos de funciones, la atomización y parcelación de tareas. Todo ello debe permitir abaratar el costo de funcionamiento y aplanar las estructuras gerenciales.
3.- Desarrollo de la gerencia participativa, la cual se caracteriza por: el diálogo de saberes, el aprendizaje colectivo, la comunicación asertiva, la delegación de funciones, la transferencia de competencias, el trabajo en equipo y las decisiones colegiadas.
4.- Construcción de instancias de bases como los Consejos de Trabajadores (voceros, mesas de trabajo, consejo directivo y asamblea general), como mecanismos para elaborar, planificar, ejecutar y evaluar programas y proyectos.
